Exigências restritivas, sobrepreço e fragilidades estruturais colocam em xeque concessão de 30 anos na Baixada Santista
A análise da Concorrência Pública nº 01/2022 e do contrato de concessão administrativa firmado entre a Prefeitura Municipal de Santos e a Terra Santos Ambiental Gestão de Resíduos Sólidos SPE Ltda. para prestação dos serviços públicos integrados de limpeza urbana e manejo de resíduos revelou um conjunto robusto de inconsistências concorrenciais, econômico-financeiras, regulatórias e ambientais que, consideradas em bloco, comprometem a regularidade do certame e da avença. Em parecer detalhado, o Procurador de Contas Dr. Rafael Antonio Baldo, titular da 5ª Procuradoria do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, apontou que as falhas identificadas não são meramente formais, mas estruturais.
Logo no plano concorrencial, o parecer destaca “diversas irregularidades que evidenciam um ambiente pouco propício à ampla disputa, com favorecimento concreto da até então atual contratada e líder da SPE vencedora”. Um dos pontos centrais foi a exigência de comprovação de capacidade técnico-operacional especificamente em contentores de PAD/PEAD de 1.000 litros, sem regra expressa autorizando a soma de atestados contemporâneos, em desconformidade com orientação anterior da Corte. Na prática, a exigência inabilitou uma das três licitantes por apresentar apenas atestados relativos a contentores metálicos.
Para o Procurador, a defesa não afastou a restrição: “a decisão judicial examinou apenas a conformidade do ato de inabilitação às regras editalícias então vigentes, não afastando o controle, por esta Corte, da razoabilidade e proporcionalidade dessas próprias regras”.
Ainda sob a ótica da competitividade, o parecer considerou grave a ausência, no edital, da possibilidade de locação do terreno operacional da PRODESAN. A fiscalização qualificou o fato como concorrência desleal, especialmente porque, em processos anteriores, a falta de área operacional já havia fundamentado eliminações, enquanto a atual prestadora seguia usufruindo, com exclusividade, de imóvel de sociedade de economia mista controlada pelo Município. Segundo o Dr. Baldo, o argumento de que a PRODESAN seria regida predominantemente pelo direito privado “ignora a responsabilidade do acionista controlador de evitar que ativos estratégicos sejam instrumentalizados para consolidar posição dominante em certames públicos”.
O parecer também questionou exigências documentais impostas a fundos de investimento, como certidões trabalhistas e registro em cartório, apesar de tais estruturas, por sua natureza, não contratarem empregados nem se submeterem ao regime de registro societário típico de empresas. Para o Procurador, trata-se de exigência “descolada de sua realidade jurídico-regulatória” e apta a excluir concorrentes financeiros relevantes, sem fundamentação técnica demonstrada.
No campo econômico-financeiro, o achado relativo ao sobrepreço nos contentores se destaca. A Auditoria apurou que o custo anual estimado pela Administração para 7.000 contentores de 1.000 litros seria de R$ 5.244.439,92 (R$ 62,43 por unidade/mês), enquanto a proposta da concessionária projeta R$ 7.239.282,84 (R$ 86,18 por unidade/mês), cerca de 38% acima do parâmetro público e superior a valores praticados pela própria empresa ligada ao grupo vencedor em outros municípios. A projeção ao longo dos 30 anos alcança R$ 59.845.225,25 a maior. Segundo o parecer, as defesas “não enfrentam o núcleo do achado”, pois a fiscalização isolou o componente de mera disponibilização do contêiner e demonstrou a superioridade injustificada do valor. Para o Procurador, a situação “vulnera frontalmente o princípio da modicidade e revela perda objetiva de economicidade para o Poder Público”.
O risco do chamado “jogo de planilha” também foi apontado. O item de contentores, inflado em relação ao parâmetro de referência, serviu de base para o cálculo do OPEX (total de custos operacionais) e da Taxa Interna de Retorno, enquanto o custo operacional global do Ano 1 ficou sensivelmente abaixo do OPEX de referência da Administração, “permitindo inferir a existência de outros serviços suborçados”.
Embora a concessionária sustente que o modelo contratual afastaria essa elasticidade, o próprio contrato prevê hipóteses de modificação unilateral e recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, além do histórico de expansão de contentores na cidade (de 3.600 para 7.000 pontos, com reserva técnica de 10%).
O parecer identificou ainda fragilidades na estruturação da PPP. A divergência entre valores estimados no edital e aqueles constantes do estudo elaborado pela consultoria contratada não foi tecnicamente explicada. Além disso, a arrecadação da Taxa de Remoção de Lixo Domiciliar (R$ 74,9 milhões em 2024) não cobre sequer um terço do custo anual estimado da contratação (cerca de R$ 310 milhões no primeiro ano), sem demonstração, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, do espaço fiscal disponível e do impacto sobre investimento e custeio.
A ausência de cláusula específica de compartilhamento de ganhos de redução de risco creditício completa, segundo o Procurador, “um quadro em que o Poder Concedente abdica de instrumentos essenciais de captura de ganhos privados inesperados e de contenção de pleitos exagerados de recomposição”.
No plano da transparência, houve ainda omissões relevantes nos editais, como informações sobre TACs e decisão judicial atinentes à recuperação do aterro da Alemoa, metodologia de cálculo do preço-teto e critérios objetivos para caracterização de atrasos. Tais omissões, segundo o Dr. Baldo, “impedem que os licitantes dimensionem corretamente riscos, contingências e custos associados, violando os princípios da publicidade e do planejamento”.
Também foram apontadas fragilidades regulatórias, como ausência de definição clara de vida útil de equipamentos, diretrizes inconsistentes sobre uso de água de reúso, cláusula ampla de subcontratação sem balizas objetivas e falhas na compatibilidade territorial.
Importante destacar que sete dos nove municípios da Região Metropolitana da Baixada Santista compartilham a mesma infraestrutura de destinação final e que não houve evidência de discussão ou deliberação no âmbito do Conselho de Desenvolvimento local, sobre a presente concessão. Em sua defesa, a Prefeitura sustentou tratar-se de um empreendimento privado, com alternativas de destinação. “O caráter de interesse comum decorre do efetivo compartilhamento da infraestrutura, e não de sua titularidade privada ou pública, e que uma concessão de 30 anos que, na prática, continuará a enviar rejeitos à mesma instalação impacta diretamente o planejamento regional.”, registra o Procurador.
À luz desse amplo conjunto de achados, o Procurador de Contas Dr. Rafael Antonio Baldo manifestou-se pelo julgamento de irregularidade da concorrência e do contrato, entendendo que subsistem falhas materiais e formais graves o bastante para desaconselhar sua aprovação.
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