Ministro do STF cita artigo de Procuradora do MPC-SP em decisão sobre controle das emendas parlamentares

A discussão nacional sobre os mecanismos de controle e responsabilização na execução das emendas parlamentares ganhou um novo capítulo com a decisão proferida pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Flávio Dino na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.995. Ao fundamentar a relevância constitucional da controvérsia, o Ministro citou expressamente o artigo "Bônus e ônus da ordenação de despesa oriunda de emenda parlamentar", de autoria da Procuradora de Contas Dra. Élida Graziane Pinto, titular da 2ª Procuradoria do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, em coautoria com o Procurador do Ministério Público de Contas do Distrito Federal, Dr. André Alexandre Neves da Silva.

A decisão foi proferida no âmbito da ADI ajuizada pelo partido Rede Sustentabilidade, que questiona o regime constitucional das emendas parlamentares impositivas e suscita, entre outros pontos, a necessidade de compatibilizar o poder de direcionamento de recursos públicos pelos parlamentares com os mecanismos de controle, transparência, prestação de contas e responsabilização previstos na Constituição.

Na petição inicial da ação, sustenta-se que, ao indicar concretamente o beneficiário e a destinação dos recursos provenientes das emendas parlamentares, o parlamentar exerce atribuição materialmente equivalente à de ordenador de despesas, razão pela qual deveria igualmente se submeter aos deveres de motivação, transparência, prestação de contas e responsabilização inerentes à gestão de recursos públicos.

Ao analisar a matéria, o Ministro Flávio Dino observou que as alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022 ampliaram significativamente a participação do Poder Legislativo nas decisões relativas à alocação de recursos públicos, transferindo aos parlamentares a definição dos beneficiários e do objeto das programações orçamentárias, cuja execução passou a constituir dever constitucional do Poder Executivo.

Segundo a decisão, esse modelo produz uma assimetria entre quem decide a destinação dos recursos e quem permanece sujeito aos deveres de prestação de contas e responsabilização pela execução da despesa.

"O parlamentar detém a prerrogativa de definir os beneficiários e o objeto da programação orçamentária", enquanto "a execução material das despesas é atribuída aos órgãos e entidades da Administração Pública", circunstância que, conforme registra o Ministro, "fragiliza os mecanismos constitucionais de controle da gestão orçamentária".

É nesse contexto que a decisão faz referência ao artigo científico elaborado pela Procuradora de Contas Dra. Élida Graziane Pinto e pelo Procurador André Alexandre Neves da Silva.

Ao tratar da necessidade de aperfeiçoamento do regime de responsabilização nas emendas parlamentares, o Ministro reproduz trecho da publicação no qual os autores afirmam que a responsabilidade pela má aplicação dos recursos públicos deve alcançar também os parlamentares responsáveis pela destinação das verbas.

O voto transcreve a seguinte passagem do artigo:

"Todavia, ainda que o parlamentar desempenhe função decisiva na cadeia de atos que cause desperdício de recurso público, ele não é responsabilizado pelos trâmites administrativos inadequados, muito embora seja condição indispensável do regime republicano que aquele que detenha a competência de deliberar tópica e concretamente acerca da gestão de recursos públicos seja fiscalizado e possivelmente responsabilizado."

Na sequência, o Ministro também reproduz outro trecho:

"Esse comportamento dos parlamentares evidencia uma fuga de responsabilidade, subvertendo sua indisponível função fiscalizadora. Ao atribuir exclusivamente aos órgãos de controle a tarefa de garantir o uso adequado dos recursos, desconsideram sua própria obrigação constitucional de supervisão. Ao negligenciarem essa responsabilidade, contribuem para a perpetuação de práticas ilícitas e ineficazes na gestão dos recursos públicos."

Após citar o artigo, o Relator desenvolve raciocínio convergente ao defender que a função constitucional de fiscalização atribuída ao Parlamento não pode ser dissociada da correspondente sujeição aos mecanismos de controle quando a atuação parlamentar interfere diretamente na destinação e na execução de recursos públicos.

"Aquele que exerce poder sobre o ciclo da despesa não pode invocar 'independência' ou 'prerrogativa' do mandato parlamentar para se afastar dos mecanismos constitucionais e legais de controle. Em síntese, não é admissível que haja poder de fiscalização sem correspondente sujeição à fiscalização", registra a decisão.

Ao reconhecer a relevância constitucional da controvérsia, o Ministro Flávio Dino determinou a adoção do rito previsto no artigo 12 da Lei nº 9.868/1999, para julgamento conjunto da ADI nº 7.995 com outras ações que discutem o regime jurídico das emendas parlamentares.