No STF, Procuradora do MPC-SP defende rastreabilidade da atuação parlamentar na destinação de emendas
A Procuradora de Contas Dra. Élida Graziane Pinto, titular da 2ª Procuradoria do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, participou, na manhã do dia 22 de setembro, de audiência pública realizada pelo Supremo Tribunal Federal, em Brasília, para discutir os limites da responsabilidade de parlamentares na indicação e na aplicação de recursos provenientes de emendas. Convidada pelo Ministro Flávio Dino, Relator da matéria, Dra. Élida defendeu que a influência exercida pelo parlamentar na escolha dos beneficiários e ao longo do ciclo da despesa seja rastreável e possa, conforme o caso, gerar responsabilização.
Convocada pelo Ministro, a audiência reuniu 18 expositores, entre representantes das partes envolvidas, órgãos públicos e entidades. Ao longo da manhã, foram apresentadas diferentes perspectivas sobre a definição dos beneficiários, a execução e a fiscalização das emendas, com o objetivo de fornecer informações e argumentos para subsidiar a análise e o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.995, da qual Dino é Relator.
Ao explicar a realização da audiência, o magistrado afirmou que o processo demanda uma metodologia deliberativa capaz de oferecer diferentes caminhos para apreciação do colegiado. Segundo Dino, a questão das emendas possui dimensão social, econômica, política, institucional e eleitoral, razão pela qual considerou necessário ampliar o diálogo antes do julgamento. O Ministro indicou ainda que, de sua perspectiva, a audiência encerra a fase de instrução da matéria, permitindo que o tema avance para deliberação do Tribunal.
Antes de conceder a palavra à Procuradora, o Relator voltou a mencionar o estudo “Bônus e ônus da ordenação de despesa oriunda de emenda parlamentar”, publicado em agosto de 2024, de autoria da Dra. Élida Graziane e do Procurador do Ministério Público de Contas do Distrito Federal Dr. André Alexandre Neves da Silva.
Em sua exposição, a representante ministerial defendeu que a análise da responsabilidade dos parlamentares considere todo o ciclo orçamentário, especialmente as etapas em que sua atuação influencia a execução da despesa. Entre os pontos levantados, chamou atenção para a indicação direta de entidades privadas beneficiárias de emendas. Para a Procuradora, quando o parlamentar escolhe o CNPJ da instituição que receberá os recursos, especialmente nos repasses ao terceiro setor realizados sem chamamento público, essa decisão deve ser justificada e submetida a controles semelhantes aos exigidos nas hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação.
“Não tem um dever de motivar a escolha, não tem um dever de explicitar o preço médio de referência no mercado. É uma escolha pessoal, subjetiva, sem sequer um devido processo”, afirmou.
A Procuradora relacionou a questão ao dever constitucional de prestação de contas e às regras que disciplinam a contratação pública. Para ela, as hipóteses de dispensa e inexigibilidade não afastam a necessidade de justificar a escolha realizada e demonstrar os valores de referência. Ao tratar dos repasses ao terceiro setor, defendeu que o debate considere também o dever de motivação previsto na Lei Geral de Licitações e Contratos.
Outro eixo da apresentação tratou da diferença entre o responsável formal pelos atos de execução da despesa e aquele que exerce influência sobre a destinação do dinheiro público. Para Dra. Élida, a discussão sobre responsabilização não deve ficar restrita a quem formalmente assina o empenho ou autoriza o pagamento.
“Não alcança apenas a figura formal do ordenador de despesa, em sentido estrito, mas aquele que tem a mentoria intelectual da despesa”, sustentou. Segundo a Procuradora, é necessário estabelecer um regime jurídico capaz de considerar essa participação e permitir a identificação de quem influenciou as diferentes etapas da aplicação dos recursos.
A área da saúde foi usada como exemplo dos efeitos que problemas na execução das emendas podem produzir. Dra. Élida apresentou dados sobre recursos parados no Fundo Nacional de Saúde e relacionou o acúmulo de valores à dificuldade de liquidação das despesas e à fragilidade dos planos de trabalho. Também mencionou a existência de saldo superior a R$ 55 bilhões sem execução.
Segundo a Procuradora, quando recursos computados no piso da saúde levam anos para ser efetivamente executados e não recebem correção monetária, os reflexos chegam à prestação dos serviços. “Quem está sofrendo é o cidadão, é a fila de espera do SUS”, afirmou, ao defender que a análise da responsabilização considere também quem deu causa às dificuldades encontradas na execução.
A titular da 2ª Procuradoria de Contas deixou claro que sua proposta não consiste em atribuir automaticamente ao parlamentar a responsabilidade formal pelos atos administrativos praticados durante a execução da despesa.
“Não estamos [pedindo] que o parlamentar seja ele diretamente o responsável formal da execução da despesa. Mas que ele possa, sim, ser rastreável”, afirmou.
Para Dra. Élida, é necessário preservar uma “cadeia de custódia da informação” que permita identificar a participação de cada agente no percurso dos recursos.
A audiência dá continuidade à discussão conduzida pelo STF sobre o regime das emendas parlamentares. Em julho, Flávio Dino determinou que Executivo e Legislativo apresentassem uma proposta de matriz de responsabilidades capaz de identificar os agentes envolvidos nas diferentes etapas do ciclo da despesa e as atribuições correspondentes a cada fase.
Assista ao vídeo da exposição da Dra. Élida Graziane: